La descentralización en Educación

La descentralización en Argentina se plantea en el marco de la reforma del Estado. Por lo tanto, para comprenderla es necesario entender el porqué de la reforma y su naturaleza. Pues ésta implica, necesariamente, una reconfiguración del poder y de los marcos donde el Estado se construye, y una redefinición de las relaciones sociales (20).

La educación constituyó uno de los campos donde la racionalidad tecnocrática orientó el proceso de reforma, que incluyó la transferencia de servicios educativos nacionales a las respectivas jurisdicciones. En Educación, estas medidas se tradujeron en la transferencia (acordada para acceder al Plan Brady) de los servicios educativos secundarios y terciarios a las diferentes provincias con el objetivo de reducir en 900 millones los gastos del Estado nacional por ese concepto, terminó siendo vetado (21). Sin embargo, el gobierno aseguraba que las jurisdicciones iban a tener el dinero necesario para sostener los servicios transferidos, debido a que la "revolución productiva" impulsada iba a traer aparejada una mayor recaudación tributaria favorecida por lo establecido por su Ley de Reforma del sector. De cualquier modo, las gestiones provinciales pensaron en distintas soluciones al posible desfinanciamiento.

Entretanto, Pactos Fiscales y el Pacto Federal Educativo supeditaron la recepción, por parte de las provincias, de la masa de recursos coparticipables, a la aplicación de la Reforma Administrativa a sus respectivos Estados y a la implementación gradual de la Ley Federal de Educación (22) acordada en el seno del Consejo Federal integrado por todos los Ministros provinciales. En un primer momento, existió un ascenso recaudatorio que hizo suponer que la transferencia de servicios educativos y de salud a las jurisdicciones provinciales estaba a salvo y que se iban a poder sostener con recursos jurisdiccionales "genuinos". Con el tiempo, y ante la falta de una política de desarrollo productivo como la prometida, la recesión comenzó a mostrar su cara y la recaudación impositiva disminuyó notablemente. Hubo una modificación de la distribución primaria de impuestos coparticipables, recibiendo las provincias el 34,62% de la masa impositiva en lugar del 56,66% que les correspondía por ley. En 1995, esta distribución en desmedro de las provincias se amplió porque el 3% de aumento del IVA (del 18% al 21%), no fue coparticipable, sino que fue acaparado por la Nación. La imposibilidad de las provincias de asumir sus deudas creció y paralelamente aumentó la retención de su coparticipación por parte de la Nación.

Según documentos de organismos internacionales y nacionales, la descentralización del sistema educativo más la participación de las comunidades, dotarían a las mismas de esa autonomía por la que claman. Las escuelas tendrían libertad para decidir sus acciones y cómo invertir los recursos con las que se las subvenciona o aquellos que obtienen a través de sus propias actividades, definiendo, por sí mismas, el orden de importancia de sus necesidades.

Desde el neoliberalismo resulta interesante las palabras en la construcción del discurso pedagógico: para poder comprender porqué se producía una aparente coincidencia entre lo deseado por los docentes y lo planificado por las autoridades educativas que los hechos, a su vez, desmentían, se hace indispensable indagar en cómo se construye el discurso pedagógico. Se entiende a éste como el discurso propio del campo cultural, es decir, al habla especializada en los temas educativos, las alocuciones que se producen en el aula, en la escuela, en los lugares donde ocurren los hechos pedagógicos. Sin embargo, al deconstruirlo pueden verse la diversidad de reglas y elementos que lo conforman, el mecanismo a través del cual la clase dominante puede imponerse en el plano económico y reproducir la dominación hegemonizando el campo cultural; se pueden distinguir agencias, agentes y relaciones a través de las cuales el poder, el saber y el discurso se ponen en juego como mecanismos reguladores o de control. En realidad, desde esta concepción, el discurso pedagógico carece de discurso de sí mismo y es transmisor de relaciones de poder externas a él. En su constitución intervienen múltiples variables, en él confluyen muchas voces.

Algunos de los términos funcionales a esta estrategia para construir el discurso en el área de la educación son, precisamente, "descentralización", "participación" y "autonomía". Sin embargo, en ellos existen elementos ideológicos dominantes y estos términos de una referencialidad que todos creemos conocer, pasan así a formar parte de la conciencia popular, construyendo un "nuevo sentido común". Para lograr su objetivo, la ideología dominante trabaja sobre los sentimientos populares y reorganiza miedos genuinos de la gente. No necesita reemplazar totalmente una concepción del mundo y de las cosas por otra, sino lograr la correcta combinación entre viejos y nuevos elementos de pensamiento. Para causar un efecto "real", este "nuevo sentido común" se conecta con problemas y experiencias "reales".

El paradigma que sostiene la reforma educativa impulsada por el gobierno de Menem es netamente neoliberal financiada por el Banco Mundial, organismo que impone las pautas para dicha reforma. Bajo un contexto discursivo como: "Estamos construyendo juntos una nueva educación pública de calidad"… "Será la clave del crecimiento social y económico de nuestro país y de nuestra gente en las décadas futuras" (23) o también los discursos de "cambio", "transformación", "progreso", "futuro" sólo constituyen el discurso técnico característico de este paradigma. Pero también hay otro discurso más amplio donde los cambios, no sólo educativos, llevados adelante por el gobierno se justificaron como "yo o el caos" o sea que el presidente Menem se ponía en primera persona, donde parece que el caos no está lejos de la "barbarie" de Sarmiento pero que actualmente se ha olvidado de un siglo de un sistema educativo funcionando, creciendo, formando la creación de un país.

Con esta reforma, se introduce un nuevo sistema, con nuevos significantes, todos muy reconocibles en el discurso neoliberal: calidad, reciclaje docente, equidad, cambio tecnológico, mercado laboral, sociedad del conocimiento. Sus pasos fueron:

• La total descentralización y federalización del sistema educativo, a cargo ahora de las distintas provincias (salvo las universidades que continúan siendo nacionales), en especial lo que hace al aparato burocrático-administrativo.
• La centralización del establecimiento de los Contenidos Básicos Comunes y la orientación pedagógica generales de manos del Ministerio de Educación y Cultura de la Nación.
• El reemplazo de la histórica escuela primaria por la Educación General Básica (EGB) que extiende de siete a nueve años de escolaridad obligatoria (24)
• El reemplazo de la escuela media o secundaria por la Educación Polimodal de sólo tres años de duración y con un fuerte compromiso en su oferta de terminalidades, con el mercado laboral.

El Estado viene achicándose a partir de las sucesivas privatizaciones, en relación al sistema educativo su descentralización viene a conformar una forma de achicarse ya que han pasado a estar a cargo de los estados provinciales y han quedado totalmente a merced de la economía de éstos (25).

Transferencia de las instituciones educativas

La descentralización educativa en Argentina se llevó a cabo con la transferencia de las instituciones de formación (26) docente , el control ideológico sobre las escuelas, los docentes, los alumnos, las prácticas cotidianas, los contenidos y los libros de texto.

El proceso de transferencia culminó durante la primera presidencia de Carlos Menem, cuando se sancionó, en 1991, la Ley de Transferencia de Establecimientos de Nivel Medio y Superior No Universitario (Ley 24 049). A su vez, la transformación encarada en forma compulsiva por el gobierno nacional a partir de la sanción de las Ley Federal de Educación en 1993 incluyó dispositivos de recentralización del poder en manos del mismo gobierno en el contexto de un sistema educativo formalmente "descentralizado".

El proceso de transferencia constituyó básicamente un desplazamiento de responsabilidades financieras y administrativas desde el nivel nacional a las provincias y la Ciudad de Buenos Aires. Implicó una mayor carga presupuestaria para las administraciones provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires (y un alivio fiscal para el nivel nacional), pero no hay evidencias de que haya implicado cambios sustantivos en la calidad del servicio educativo (27). Durante el traspaso de estas instituciones de la nación a las provincias y a la ciudad de Buenos Aires se sancionó la Ley Federal de Educación (28) el 14 de abril de 1993, que estableció las funciones del Ministerio de Educación, modificó la estructura académica del sistema educativo y estableció un Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad y la creación de una Red Federal de Formación Docente Continua.

En 1995 se sancionó la Ley de Educación Superior, que es la primera que regula al conjunto de instituciones de formación superior, sean universitarias o no.; esta ley se sancionó en el mes de julio, al comienzo del segundo mandato del Presidente Menem. Es decir que se incluyeron las instituciones terciarias de formación docente en el nivel superior de enseñanza que, históricamente, habían constituido un circuito paralelo de menor prestigio y estatus social frente al circuito universitario. Sin embargo, la Ley estuvo dirigida fundamentalmente a regular el sistema universitario. Estas dos leyes se aprobaron sin el consenso de gran parte de la comunidad educativa y de los sindicatos docentes que se opusieron en forma global a toda la reforma educativa puesta en marcha por el gobierno del presidente Menem. Esta reforma fue presentada, desde la lógica del pensamiento único, como la única alternativa posible frente a la crisis del sistema educativo. Mientras el discurso oficial privilegiaba la construcción de consensos como forma de hacer política, el Ministerio de Educación de la nación orientaba los tiempos y los modos de ejecutar de la transformación a través del manejo de los recursos técnicos y financieros. Fue la racionalidad tecnocrática de los políticos y de los expertos ministeriales la que se impuso a la pedagógica.

En consecuencia, la modificación de la estructura académica contribuyó a fragmentar el sistema educativo en general y la formación docente en particular (29). Hoy conviven instituciones que otorgan títulos para docentes de EGB y Polimodal con otras que continúan otorgando los títulos de profesor de enseñanza primaria y secundaria. La capacitación docente, a través de la Red Federal de Formación Docente Continua, se organizó en función de la nueva estructura académica aun cuando no todas las jurisdicciones la habían puesto en práctica.

La ausencia de un diagnóstico sobre las capacidades instaladas en las jurisdicciones para recibir las instituciones y de la preparación previa del sector docente han constituido obstáculos también experimentados por los docentes: se aplica una transformación sobre una realidad que no está preparada, ni desde la formación docente, ni desde los institutos, ni desde los presupuestos ni de nada. También señalan que, a pesar del cambio en los contenidos, no se han observado cambios sustantivos en términos de la gestión de las instituciones ni de la calidad educativa y no modificó en lo más mínimo la cultura institucional.

A pesar de que el discurso oficial estuvo centrado en el "nuevo modelo de gestión institucional" (30) los docentes han señalado en reiteradas oportunidades que la reforma no trajo cambios en la gestión institucional ni en la calidad educativa, no ha habido cambios. En cuanto a los contenidos, sí hubo cambios; pero el modelo de gestión en la institución es exactamente igual, no ha cambiado nada.

La elaboración de los proyectos educativos institucionales –PEI- generó una nueva instancia de regulación y control a la vez que permitió, en algunas instituciones, generar un trabajo más colectivo, ayudó a tener que trabajar en equipo que probablemente sea una de las ventajas más importantes.

 En resumen, si las escuelas en Argentina tuvieron como mandato la homogeneización de las diferencias en vista de la construcción de la Nación, actualmente esa homogeneización se ha quebrado tanto por las desigualdades socioeconómicas de los sujetos que se educan, como por las desigualdades que la descentralización introduce, produciendo un sistema fragmentado.