TABLA 05

PARADORES UBICADOS EN LAS CIUDADES INVESTIGADAS

Ciudad	Designación del Parador	Tipología de la Edificación	Externalidades
Córdoba	Parador de Córdoba, La Azurrafa	Edificación moderna	Ofrece una excepcional panorámica de la ciudad califal.
Granada	Parador de Granada, San Francisco	Convento del siglo XV	Ubicado en el interior del recinto amurallado de la Alhambra, muy cercanos a sus jardines.
Santiago de Compostela	Parador "Hostal dos Reis Católicos"	Hospital Real, Albergue de Peregrinos de finales del siglo XV	Situado en la Plaza del Obradoiro, corazón del centro histórico de la ciudad y punto final del Camino de Santiago.
Toledo	Parador de Toledo, Conde de Orgaz	Cigarral Toledano	Mirador sobre la ciudad, con vista panorámica de su perfil monumental.
Sevilla	No hay instalación de Parador en su término municipal	-	Se considera que hay mucha competencia en la ciudad de Sevilla para ubicar en ella un equipamiento de esta naturaleza. En cambio, en la ciudad histórica de Carmona, a 29 km. de Sevilla, se localiza el Parador de Carmona, Alcázar del Rey Don Pedro, instalado en un alcázar árabe del siglo XIV donde se pueden disfrutar de vistas del paisaje circundante.

Fuente: elaboración propia a partir de PARADORES, 2007a.

Su estrategia de desarrollo, basada en la colaboración con instituciones locales donde están instalados, está permitiendo ofrecer permanentemente nuevos productos, de cara a la satisfacción de los visitantes y huéspedes, como el ofrecimiento de visitas guiadas y la realización de actos culturales como exposiciones temporales, por ejemplo. Además, posee un centro de formación de paradores (80) donde se imparten cursos de formación profesional con prácticas remuneradas en paradores a jóvenes interesados en especializarse en gestión de cocinas, de comidas y bebidas y en el mantenimiento de edificios e instalaciones hoteleras (PARADORES, 2007b).

Material promocional de Paradores. Campañas, promociones, directorios, entre otros. Foto 76: BRITO, M., 2007.

En Brasil, el proceso de inserción de la cuestión turística en el marco de las políticas públicas de modo descentralizado en cuanto estrategia dirigida al desarrollo de la gestión pública en materia turística y con expresión en todo el territorio nacional, sólo se evidencia de modo acusado a partir de mediados de los años 90, con una vertiente eminentemente volcada hacia los municipios, mediante el desarrollo del Programa Nacional de Municipalización del Turismo – PNMT (1994), adoptando, en su momento, la orientación de la OMT en el sentido de que el turismo ocurre en los municipios y que son los municipios los verdaderos conocedores de las potencialidades que su territorio posee (SILVEIRA, PAIXÃO y COBOS, 2006)

La percepción en cuanto a la falta de una base mínima de soporte al desarrollo de la actividad turística, a partir de la construcción de mecanismos e instrumentos de gestión local que incluyeran la preparación de informaciones, la formulación de planes municipales de desarrollo turístico y la profesionalización aparecieron como líneas de actuación emergentes, dentro de una realidad de escasa planificación turística, de bajos niveles formativos en todos los niveles y de escasa información cualificada de la materia. Eran objetivos centrales considerar el turismo una fuente de ingresos, de generación de empleo y de desarrollo socioeconómico del país (MICT. BRASIL, 1996). Como premisa para su desarrollo, el PNMT preveía el fortalecimiento del Poder Público Municipal para que, en conjunto con las entidades privadas y los representantes comunitarios, se asumiera la corresponsabilidad y fuera partícipe de la definición y de la gestión de las políticas, de los programas y de las acciones locales dirigidas al desarrollo del turismo sostenible en el país. Una de las máximas desencadenadas por el programa fue la de que ‘una ciudad sólo es buena para el turista si resulta buena para su ciudadano’ (SILVEIRA, PAIXÃO y COBOS, 2006).

Ese programa ha permitido establecer las bases que posibilitaron el redimensionamiento de la política turística en Brail, que pasa, a partir de comienzos del actual siglo, a manejar una nueva escala de planificación turística, que pasa de lo municipal a lo regional, dadas las dimensiones territoriales del país, la diversificación de realidades y de posibilidades existentes y la necesidad de actuar dentro de procesos cooperativos como premisa para conferir y aumentar ventajas comparativas de los destinos, que suelen alcanzar otras escalas de planificación, que no solamente la municipal. Así, se pone el énfasis en la regionalización del turismo y el establecimiento de rutas e itinerarios como forma de articular destinos dentro de una estrategia de complementariedad. La noción de territorio, más allá del término municipal y de clusters, como forma de ordenación de determinadas actividades económicas gana fuerza en esa nueva política.

El Programa Nacional de Regionalización del Turismo – Rutas de Brasil (2004), estructurado bajo las orientaciones contenidas en el Plan Nacional de Turismo 2003-2007, es considerado una de las principales estrategias para la ejecución de la política turística en Brasil en la actualidad, ahora trabajada por regiones turísticas que a su vez están generando, de modo descentralizado, compartido y participativo, rutas turísticas prioritarias, con atención a las inversiones públicas en infraestructura y cualificación profesional del sector (MTUR. BRASIL, 2006b). Fueron definidas 87 rutas turísticas para obtención de niveles de calidad internacional, de las cuales 33 corresponden o incluyen ciudades históricas como elementos centrales de sus itinerarios y donde Ouro Preto figura en una de las rutas, como es la "Ruta Integrada de Estrada Real – Camino Viejo de Paraty a Ouro Preto (MTUR, 2006c).

Sin embargo, aunque el Programa Nacional de Regionalización del Turismo haya revisado y profundizado las escalas de planificación en los marcos conceptuales de la política turística nacional, todavía se considera una asignatura pendiente la elaboración e implementación de los planes estratégicos de desarrollo turístico regional, así como, el desarrollo efectivo del turismo cultural en el país, mediante acciones dirigidas a consolidar ese segmento en el ámbito de la actividad turística en general, a pesar de los estudios de segmentación de la actividad turística ya producidos.

Marca del Programa de Regionalización del Turismo, desarrollado por el Ministerio de Turismo desde 2004. Fuente: MTUR. BRASIL, 2003b, 2006b. Estudios de segmentación han sido desarrollados en el ámbito del Programa de Regionalización del Turismo. Uno de ellos ha sido el referente al Turismo Cultural. Fuente: MTUR. BRASIL, 2006e.

Mapa de Regiones Turísticas de Brasil en el marco del Programa de Regionalización del Turismo. Fuente: MTUR. BRASIL, 2007b.

Ese programa, en efecto, está propiciando la orientación, según cada caso, de demandas específicas y complementarias de intervención en el patrimonio. Sin embargo, inversiones más acusadas en patrimonio desde el turismo están en marcha en el país desde 1994, en función del Programa de Desarrollo del Turismo – PRODETUR, mediante préstamo internacional realizado por el Gobierno brasileño junto al Banco Interamericano de Desarrollo – BID (82).

Dicho programa, pensado inicialmente para una determinada región del país – el nordeste – ha sido posteriormente ampliado a otras regiones, teniendo como objetivos centrales generar condiciones favorables a la expansión y mejora de la calidad de la actividad turística y de la vida de las poblaciones residentes en las áreas beneficiadas (BNB, [s.f.]: [06-09-07]). Las condiciones favorables antes mencionadas indicaban la mejoría de la infraestructura básica y el desarrollo institucional como palancas para el desarrollo socioeconómico de la región nordeste del país a partir del desarrollo de la actividad turística (BNB, 2005a).

Al tener como componente de inversión pública, el de ‘obras múltiples en infraestructura básica y servicios’ y, en su ámbito, susceptibles de

financiación, la recuperación del patrimonio histórico con los objetivos de recuperar monumentos históricos principalmente de la época colonial y generar focos de atracción turística, así como la revitalización del entorno urbano de áreas a menudo degradadas pero con potencial cultural, comercial y para la vivienda, y también promover la participación del sector privado en esas actividades, el programa ha permitido la recuperación de edificaciones históricas y de espacios públicos, como plazas, aceras y jardines. Por otro lado, se han verificado problemas en la realización de dichas inversiones en función de deficiencias en la gestión de las áreas propuestas para desencadenar procesos de revitalización con foco en el turismo especialmente en cuanto a la diversificación de los usos en esas áreas (BNB, 2005a) (83).

Así, al basarse en una estrategia donde la recuperación del patrimonio histórico está aliada con la revitalización de su entorno se define como una vía para la mejora y diversificación de los productos turísticos, lo que se verifica, en realidad, es la necesidad de una mayor articulación entre los sectores del patrimonio y del turismo, en un marco territorial definido, es decir, las ciudades históricas, como entes territoriales potenciales y generadores de sinergias de desarrollo regional (84).

TABLA 06

FINANCIACIÓN EN RECUPERACIÓN DE PATRIMONIO – PROGRAMA PRODETUR I - BRASIL

PERIODO: 1994-2004

EN MILLONES DE DÓLARES AMERICANOS

Categoría de la Inversión		Préstamo BID	Inversión directa Nacional	TOTAL
Ingeniería y Administración		2.371	20.395	22.766
Desarrollo Institucional		16.010	5.777	21.787
Costes directos de Obras Múltiples	Recuperación del Patrimonio Histórico	35.036	10.596	45.362
	Otras intervenciones*	234.504	89.511	324.285
	Total	269.540	100.107	369.647
Aeropuertos		108.681	114.779	223.460
Costes financieros		2.056	84.817	86.873
TOTAL		398.658	331.258	729.916

* Incluyen obras de infraestructura de saneamiento básico, administración de residuos sólidos, transportes y recuperación y protección ambiental.

Fuente: elaboración propia, a partir de la Base de Datos del BNB, en BNB, 2005b.

En efecto, la afirmación de que el turismo puede estar al servicio de la preservación del patrimonio cultural se constituye en una realidad, tanto en España como en Brasil.

Entretanto, lo que se verifica es la demanda generalizada por mayor complicidad entre los sectores – patrimonio, turismo y urbanismo – hacia acciones sostenibles, que desde un primer momento, reconozca los potenciales, sus posibilidades y riesgos y, a la vez, los requisitos, exigencias indispensables y los cuidados inherentes a tener en cuenta para su consecución.

Para ello y teniendo en cuenta su propia realidad – las ciudades históricas en cuanto entes territoriales urbanos –, relacionar los procesos de formulación e aplicación de los instrumentos urbanísticos existentes, tanto en España como en Brasil, con las pautas de la preservación cultural y del desarrollo turístico sostenibles, supone la necesidad de mayor diálogo y coherencia en el proceso de planificación deseado.

Desde la perspectiva de la preservación cultural sostenible y de la ciudad histórica, hay que asumir que se trata de una estrategia centrada en el reconocimiento de la complejidad del campo, articulando y haciendo uso de varias disciplinas del conocimiento e introduciéndola como temática capaz de exigir una transversalidad cada vez mayor en el tratamiento dado a la preservación de esos asentamientos (BRITO, 2004a), adaptada a las particularidades de cada tipo de bien cultural en ellos ubicado y a su destinación. Se basa en los siguientes principios:

• La participación social es fundamental para el desarrollo de las operaciones de permanencia y recuperación. Así, la preservación debe propiciar la participación para conferir legibilidad y legitimidad al proceso propuesto
• La investigación científica del proceso es más que una necesidad, sino central para la búsqueda de toma de decisiones más apropiadas, adecuadas y pertinentes en materia de patrimonio. Así, la preservación debe buscar el mayor conocimiento de la realidad donde se actúa, lo que exige un mayor perfeccionamiento o elaboración de instrumentos de conocimiento sobre esa realidad, así como a su debida aplicación, según las exigencias de cada situación tratada;
• Las estrategias de intervención deben ser adecuadas y estar articuladas con la escala de los asentamientos en cuestión. Así, la preservación debe conllevar la apropiación social y económica de esos asentamientos, susceptibles de un mejor aprovechamiento siempre y cuando sean tratados en su contemporaneidad, sin museificaciones;
• La programación de la preservación cultural urbana debe considerarse fundamental para orientar las intervenciones en dichos asentamientos en aspectos relacionados con su forma, uso y circulación. Así, la preservación debe tener en cuenta la caracterización simbólica, vinculada a la forma; caracterización funcional, vinculada al uso; y caracterización fruitiva, vinculada con la circulación y los flujos – de personas, de mercancías y de ideas –, como ámbitos de análisis para el dimensionamiento adecuado de los proyectos e intervenciones que se deseen llevar a cabo;

• Las intervenciones de recuperación y permanencia deben evitar la generación de espacios escenográficos desprovistos del sentido real de su propia esencia. Así, la preservación debe superar la promoción de espacios socialmente segregados, territorialmente cerrados y culturalmente exclusivos;
• Las estructuras patrimoniales, en función de los usos que se les impriman, poseen una capacidad de acogida (85) muy limitada, ya que son recursos muy frágiles y no renovables (TROTIÑO, 2000a). Así, la preservación debe tener en cuenta esa capacidad de acogida – física, social, económica y cultural (TROTIÑO, 2005), aunque resulte todavía de difícil aplicación, pero útil para aquellas estructuras que ya se enfrentan a problemas serios de saturación y masificación (86) (GARCÍA HERNÁNDEZ, 2001). Ello indica que no todas las estructuras patrimoniales son susceptibles de cambios funcionales y en aquellas donde dichos cambios sean posibles, los usos correspondientes deberán tener en cuenta los aspectos físicos, sociales y culturales que dichas estructuras puedan comportar.

Desde la perspectiva del desarrollo turístico sostenible, hay que reconocer que se trata de una estrategia abierta y flexible, adaptada a las singularidades territoriales y económicas del espacio receptor. Se basa en los siguientes principios (87):

• La planificación turística debe implicar el estudio detallado de las condiciones del presente y las perspectivas futuras y la toma de decisiones más estructurada, realizada a partir de informaciones – existentes o elaboradas – sobre las diversas variables que intervienen en el proceso turístico. Así, el turismo debe ser planificado y, en particular, conectado a las exigencias de la preservación y salvaguardia del patrimonio cultural y a las posibilidades que el urbanismo pueda ofrecer con sus instrumentos para lograr demandas concertadas;
• La oferta turística debe resultar de los recursos culturales existentes – el patrimonio cultural material e inmaterial y sus nexos con el territorio donde se manifiestan – lo que significa incentivar una actividad turística que se traduzca, preferentemente, en lo cultural, los elementos endógenos que personifican la localidad. Así, el turismo debe ser integrado, no ajeno a la identidad del lugar donde se asienta;
• La actividad turística debe interaccionar con el contexto donde se (re)produce, es decir, estructurarse desde un determinado punto focal – en el caso, la ciudad histórica – pero articulado con su entorno y el territorio donde se ubica, confiriéndole carácter regional. Así, el turismo debe ser abierto, vinculado al ambiente, al paisaje cultural forjado en el proceso histórico de ocupación del territorio en cuestión, teniendo en cuenta su diversidad en sus varios aspectos – sociales, culturales, naturales etc.;
• La dimensión espacial y temporal del turismo debe ser acotada de modo cauteloso a fin de asegurar la calidad de la experiencia de la visita, así como mitigar sus impactos sobre el territorio y sus recursos. Así, el turismo debe ser dimensionado, espacial y temporalmente, teniendo en cuenta, en el proceso de planificación y de gestión, los aspectos relacionados con los desplazamientos de visitantes y la concentración de actividades, a fin de que, hasta donde sea posible y viable, pueda propiciar una gestión adecuada de los flujos, uso y ocupación turísticos en la llamada ciudad histórico-turística;
• La participación es un procedimiento inherente al desarrollo de procesos que se pretendan sostenibles, como forma viable para la creación o el fortalecimiento de instancias de gobernanza, que orienten y legitimen las iniciativas, mediante la construcción de consensos, la negociación concertada y el fomento a la democracia activa. Así, el turismo debe ser participativo, desarrollado y basado en la corresponsabilidad y en la gestión compartida;
• Los efectos esperados a medio y largo plazo de la actividad turística deben primar sobre los de corto plazo, siendo deseable su desarrollo progresivo, orientado y responsable. Así, el turismo debe ser duradero, y en su desarrollo debe procurar integrar el crecimiento económico con la preservación del medio ambiente y la identidad local, principales activos del desarrollo turístico.

Por otro lado, considerar esos principios antes indicados, requiere su contextualización respecto a la base territorial donde se producen los procesos de preservación del patrimonio cultural y de desarrollo turístico correspondiente, en su caso, en la ciudad histórica.

Además, es necesario tener en cuenta aspectos de naturaleza urbanístico-territorial, que van a afectar favorablemente o no, al buen desarrollo de las iniciativas que se deseen llevar a cabo en las ciudades históricas.

Esas áreas, más allá de bien cultural, son un bien económico y las intervenciones que sean realizadas en su interior deben corresponder a su inserción en la política de desarrollo según se encuentre en un área dinámica o de estagnación económica.

Este enfoque establece de un modo claro y todavía vigente que no existe una política para esos sitios urbanos patrimoniales conceptualmente autónoma y apartada de la más general política económica y territorial (ANCSA, 1970) y además:

• reconoce que la recuperación de esos sitios tiene implicaciones económicas de tal relieve que ignorarlas significa impedir cualquier posibilidad de acción eficaz;
• refleja un aspecto de realidad – distinta de aquella comúnmente atribuida al patrimonio cultural – que puede fomentar el interés y la acción de todos los comportamientos de la sociedad;
• pone en evidencia la función económica de esos sitios y, por consiguiente, impide que se ignore a los residentes y las actividades que su conjunto edificado pudiera contener.

Sin embargo, a pesar de ello, tal definición no debe inducir a la creencia de que la actitud en relación a las ciudades históricas deba ser regulada por las leyes de mercado simplemente, ya que esos lugares poseen un atributo peculiar al revestirse de un valor específico que los hace distinto de los demás.

Así, los reglamentos urbanísticos desarrollados en esas localidades y las normativas de preservación deben tener en cuenta la dimensión turística, en función de las funcionalidades específicas que genera, potenciando o asegurando los controles urbanísticos y edilicios correspondientes y que, a menudo, no suelen tener regulación evidente.

En España, derivados de los planes generales de ordenación urbana, los planes especiales y de protección juegan un papel importante en la puesta en valor del patrimonio existente, con sus catálogos y estudios de detalle. Se trata, conforme establece la legislación española (88) (BRITO, 1992: 129-130) de:

• "los Planes Especiales: formulados en cuanto instrumentos de ordenación sectorial del territorio para regular aspectos concretos y determinados, tienen carácter parcial o de especialidad, pues se ocupan de manera minuciosa y exhaustiva de una de las múltiples facetas de la ordenación del territorio, apoyándose, a su vez, en la planificación que lo precede y determina, es decir, los Planes Generales. Son elaborados para ‘la ordenación de recintos y conjuntos artísticos, protección del paisaje y de las vías de comunicación, conservación del medio rural en determinados lugares, reforma interior, saneamiento de poblaciones y cualesquiera otras finalidades análogas’ (ESPAÑA, 1976, art. 17), así como, de los ‘perímetros edificados que formen un conjunto de valores tradicionales o estéticos’ (art. 19). Destacan, en este sentido, los Planes Especiales de Reforma Interior – PERIs –, que son elaborados para resolver problemas concretos en áreas urbanas consolidadas, como la conservación y adaptación de barrios antiguos que tienen insuficiencia de equipamiento, saneamiento, problemas de circulación o de estética y mejora del medio ambiente (ESPAÑA, 1976, art. 23); y, los Planes Especiales de Protección de Elementos Arquitectónicos, elaborados con una doble función, ya que definen los elementos que han de ser conservados, prohibiendo su demolición y estableciendo las medidas técnicas y económicas necesarias para la recuperación de los elementos que se mantienen;

• los Estudios de Detalle: formulados con carácter complementario o en adaptación a las determinaciones establecidas en los Planes Generales para el Suelo Urbano y Planes Parciales (89), el estudio de detalle es considerado más como una figura de diseño que de planeamiento, ya que trata del establecimiento de alineaciones y rasantes, complementación de red de comunicaciones a las vías interiores de acceso a los edificios afectados, así como de la ordenación de sus volúmenes (90), siendo de gran utilidad para realizar los sectores de la ciudad que se quedaron inacabados y que requieren un tratamiento de conjunto".

En efecto, los instrumentos de planificación urbanística pueden dar solución a los principales conflictos generados por la actividad turística, de una forma integrada en el marco urbano y el planeamiento especial, en particular, al matizar y definir mejor los usos y actividades regulados en la ciudad histórica (ATLANTE, 2005a).

Como ha indicado Troitiño, los instrumentos de planificación urbanística – Planes Generales de Ordenación Urbana y los Planes Especiales de Conjuntos Históricos – deberían "definir el futuro urbanístico de las ciudades y la estrategia de conservación, dinamización y gestión del patrimonio urbanístico y arquitectónico. Se trataría de evaluar (…), en qué medida en su diseño, más allá de los aspectos relacionados con el espacio público, la regulación del tráfico y aparcamientos, las peatonalizaciones y la catalogación del patrimonio, aborda las interdependencias entre planeamiento urbanístico y turístico" (TROITIÑO VINUESA, 2002c: 29).

Troitiño, en sus planteamientos, pone en cuestión sobre hasta que punto dichos instrumentos urbanísticos posibilitan o dificultan el avance hacia modelos urbanos de turismo sostenible, por lo que sugiere que son los planes estratégicos aquellos que pueden radicar, como ya mencionado, en la definición de una estrategia urbana "donde se asigne al patrimonio y al turismo el papel que la sociedad local desea que realmente tengan" (TROITIÑO VINUESA, 2002a: 161), dotándose de las herramientas adecuadas para garantizar su control.