El Contexto Internacional

La disolución del bloque soviético cerró una etapa de la vida de la comunidad internacional. La caída del Muro de Berlín el 9 de noviembre de 1989, ha supuesto no sólo el epílogo de un ciclo de la Historia, sino también la introducción de un cambio cualitativo en el Orden Internacional, un cambio a añadir en la sucesión de variaciones que conforman el proceso global de verdadera mutación de la sociedad internacional (1).

Los años noventa pueden ser caracterizados en el escenario internacional como una época de transición desde el sistema internacional bipolar, articulado en torno a la pugna de dos grandes superpotencias: los Estados Unidos y la Unión Soviética, y un nuevo escenario protagonizado por la hegemonía estadounidense, en el que, sin embargo, persistían importantes incertidumbres sobre la estabilización de un nuevo sistema internacional, capaz de generar una larga etapa de estabilidad planetaria. Las razones de dichas incertidumbres respondían a distintas y, en ocasiones, contradictorias razones.

Con respecto a lo que se denomina "globalización", y que puede ser visto como la fase actual de un largo proceso histórico, presenta (particularmente a partir de los años setenta) un conjunto de elementos que podríamos considerar novedosos entre los que se destacan es la inédita extensión (alcance geográfico del fenómeno) y profundización (intensidad del fenómeno) de vinculaciones e interconexiones múltiples entre los Estados y las sociedades que conforman el sistema mundial. Por otra, implica un aumento impresionante del grado y un cambio de clase de la interdependencia, que se expresa a través de múltiples redes de comunicación e interacción entre los gobiernos y las sociedades nacionales. "La interdependencia lleva a la mayoría de los Estados a enfatizar un enfoque colectivo más que meramente unilateral frente a una amplia gama de temas y a considerar la guerra como una alternativa cada vez menos tolerable" (2).

América Latina en la segunda mitad del siglo XX

Entre los años 80’ y 90’, los países del Cono Sur transitaron los tramos iniciales de una corriente redemocratizadora que, luego del derrumbamiento de las dictaduras militares, implicaría el paso de un régimen autoritario a uno democrático. Es cuando en América Latina se completó un ciclo significativo de transición hacia la democracia, que terminó con la transición chilena -plebiscito en 1988, elecciones en 1989 y régimen democrático en 1990-. Es en este período que se instala la preocupación temática de la democracia, orientando gran parte del debate en las ciencias sociales latinoamericanas (3).

Los procesos de democratización en América Latina surgieron y se desarrollaron en un contexto signado por el impacto de la globalización y la revolución tecnológica como fenómenos que transformaron significativamente a estas sociedades en el campo político, económico y cultural, destacándose el predominio de lo económico sobre lo político y de lo global sobre lo local (4).

Es el momento en que, muchos de los países de la región adoptaron el Neo Institucionalismo Liberal, en forma selectiva y con diferentes grados de entusiasmo y éxito. La implementación de los "modelos neoliberales" (5) en América Latina muestran tres etapas muy claras (6) sustentadas en el documento "Consenso de Washington" (7).

El sistema internacional de la posguerra fría ha favorecido a América latina debido a la reducida importancia de la región en el proceso de reordenamiento mundial. Su marginalidad política y su bajo nivel de conflictividad interna han sido factores para su adaptación a las nuevas condiciones de vinculación interestatal, que privilegian el impacto de la globalización y la interdependencia en lugar de la política de poder. A la vez la región se hizo más vulnerable a las políticas de poder de la coalición vencedora.

El cambio de modelo en Latinoamérica

En el año 1990, John Williamson presentó un artículo promovido por el Tesoro de los Estados Unidos de Norteamérica, en el cual se describían diez reformas económicas para implementar en América Latina a fin de lograr el crecimiento después de la llamada década perdida. Este conjunto de políticas recibió el nombre de Consenso de Washington (8).

La distinción clásica establecida entre el inicio y la consolidación de las reformas económicas permite distinguir las reformas de ‘primera’ y de ‘segunda generación.’ (9)

La primera generación de reformas, incluye la estabilización macroeconómica y la liberalización económica y están orientadas a la estabilización y apertura económicas como respuesta al fracaso del modelo de desarrollo económico centrado sobre el Estado y políticas de industrialización por substitución de importaciones en los años 80s. Estas fueron adoptadas e implementadas a finales de los años 80s o principios de los años 90s por la mayoría de los países latinoamericanos, con varios grados de intensidad y de éxito.

A mediados de la década de 1990, las insuficiencias de la agenda de reformas estándares que se sustentaba en el Consenso de Washington obligaron ajustar el temario reformador e integrar reformas institucionales con el objetivo de consolidar y arraigar las reformas de ‘primera generación’.

Los organismos internacionales –F.M.I, B.M y B.I.D- que formulan las políticas económicas y los gobernantes que las implementan son diseñadores e implementadores de las políticas dejan que en las fuerzas del mercado se determine la construcción del tipo de sociedad.

La segunda etapa de las reformas, fueron las institucionales. La Reforma del Estado (10) se enfoca a reinventar las instituciones del Estado para facilitar procesos políticos que garanticen la eficiencia, responsabilidad y participación democrática en el control burocrático gubernamental mediante la reestructuración de incentivos organizacionales como en el servicio civil de carrera. La delegación y la descentralización son los principales elementos de ésta Reforma del Estado.

De acuerdo al modelo neoliberal, el concepto de soberanía, desarrollo, justicia social y democracia, también han sido redefinidos. Desarrollo, por ejemplo, se describe como una meta que todos los países pueden alcanzar si estos se unen al proceso neoliberal, el cual se presenta como una etapa que requiere tiempo y sacrifico. Así, la justicia social se define como una función de las oportunidades creadas por el esfuerzo individual de las personas, mientras que la democracia es un valor universal sin un contenido de clase o calificaciones políticas de izquierda y derecha.

Cuando las reformas comenzaban a mostrar los resultados de su aplicación dentro de la misma década de los 90, los enfoques cientistas desde sus respectivos paradigmas, iniciaron debates que llegan a la actualidad (11). Antes de finalizar la década, el propio Banco Mundial hacía conclusiones sobre lo actuado. La realidad económica de la última década del siglo XX ha sido compleja, y ha suscitado comentarios muy diversos. De hecho, en el año 1994-95 hubo en México una crisis económica y financiera –crisis del tequila-; y en 1997-98 ha habido otra, iniciada en el sureste asiático, y con efectos en América Latina y Rusia. Mientras tanto, en Europa y en Estados Unidos de Norteamérica, la inflación y los desequilibrios macroeconómicos han sido controlados, pero el desempleo sigue siendo un problema importante.

Por su parte, el organismo de carácter regional, Comisión Económica para América Latina y el Caribe-CEPAL (12)  en consonancia con la posición sostenida y desarrollada en las últimas décadas, - que había sustentado las bases teóricas de una concepción de desarrollo totalmente distinta: una industrialización acelerada y autosuficiente en el marco de una integración latinoamericana en donde el Estado jugaba un rol estratégico fundamental y decisivo- en relación al desempeño de los cambios implementados en América Latina, se expresó claramente al respecto, en la publicación del año 2001 (13).

En resumen, para Latino América tras el fracaso de intentos de distintos modelos de Estado y de diversas medidas para salir del estancamiento, el advenimiento del Nuevo Orden Mundial, significó la implementación del Neoliberalismo económico a partir de los 90, por lo que la mayor parte de los países entre imposiciones e intentos de iniciar la recuperación democrática con desarrollo, con la particularidad de cada caso, profundizó el presidencialismo a través de prácticas políticas y sus correspondientes medidas para llevarlo a cabo. Todo ello en desmedro de la vida democrática por un lado y, por otro, una pauperización de la sociedad en su gran mayoría como resultado de las imposiciones de organismos Internacionales y de sus sustentos teóricos, sin tener en cuenta la realidad de cada país y de la etapa que se venía.

La República Argentina a comienzos de la década de 1990

El recambio presidencial del año 1989 acontece en un contexto inédito en la Argentina de la última década del siglo XX: por un lado y por primera vez en el país, se produjo la entrega del poder entre presidentes tanto en el caso de Raúl Alfonsín, presidente saliente como el de Carlos Saúl Menem, presidente electo de distinto signo partidario; por otro lado, dicha entrega del poder se desarrolla en el marco de la más severa crisis económica conocida hasta entonces, producida por el proceso hiperinflacionario, y la crisis del modelo estatal implementado en la Argentina a partir de la Segunda Guerra Mundial Sin duda la hiperinflación cumplió un papel central en la legitimación del liderazgo personalista de Menem (14). Creó una "situación de excepción" de la que había que salir a como diera lugar, y ello alentó la convicción, que se mantuvo vigente bastante tiempo después de que se hubieran estabilizado los precios a partir de 1991, de que la firmeza de Menem y el rumbo por él decidido eran la única garantía para no volver al caos.

En este marco, el proceso de reforma del Estado resultante, que ocurrió en un clima intelectual y político proclive a la implementación de políticas de liberalización y de reformas económicas de mercado, debió hacer frente a un doble desafío: por una parte, satisfacer los requerimientos y demandas de eficacia económica y por otra generar el compromiso institucional suficiente para hacer factible su necesaria viabilidad política.

Reforma del Estado en la República Argentina

La primera reforma del Estado fue implementada a comienzos de los 90, con las leyes 23.696 y 23.697/89, "de Reforma del Estado y Reestructuración de Empresas Públicas" y "de Emergencia Económica" (15), constituyen el punto de partida para la construcción de un nuevo modelo estatal. Con estos dos mega instrumentos jurídicos se pretendía redefinir, en un contexto sociopolítico signado por la crisis del Estado -fiscal y de autoridad- a la vez que económica -recesión más inflación-, y social -desintegración de lazos sociales, inseguridad colectiva- las relaciones históricamente existentes entre Estado, mercado y sociedad civil a partir de la segunda posguerra (16). Estos dispositivos fueron complementados con sucesivas reformas en el plano comercial -eliminación de prohibiciones y restricciones cuantitativas, reducción de la tasa arancelaria, eliminación de regímenes promocionales-, financiero y del mercado de capitales -desregulación amplia del mercado de capitales, eliminación de barreras a la inversión extranjera, autonomía del Banco Central, manutención del sistema financiero segmentado-, macroeconómico -Ley de Convertibilidad, alta tasa de interés interna, ajuste fiscal basado en mayor tributación menor gasto y más privatizaciones y una política monetaria pasiva-, Tributario -supresión de impuestos a las exportaciones, supresión de regímenes de promoción industrial, tratamiento uniforme a las ganancias de residentes y no residentes-, en materia de pensiones -mediante la reforma del sistema de seguridad social- y de las empresas públicas -privatización de los servicios públicos entre los años 1990 y 1993. Las leyes de Emergencia Económica y de Reforma del Estado se explica como fruto de cuatro lógicas: la de la crisis terminal del Estado benefactor agudizada por el último gobierno autoritario; la lógica de la emergencia, por los condicionamientos heredados del anterior gobierno radical (hiperinflación, marco de ingobernabilidad, adelantamiento del traspaso del poder); la de la influencia creciente de los grupos económicos y de los organismos internacionales para apuntar al Estado benefactor como ineficiente y responsable de todos los males (Consenso de Washington); y por último, la lógica del estilo político del Presidente Menem, más proclive a la concentración del poder y al decisionismo que a la concertación, como particular expresión de la "Democracia Delegativa y del Presidencialismo" (17). Todas estas medidas tenían una relación estrecha con el intento de restablecer los superávits fiscales que permitieran asegurar el pago del servicio de la deuda (ingreso al Plan Brady) (18).

El énfasis de la reforma judicial emprendida por Menem estuvo enfocada hacia el mejoramiento de la eficiencia y de la efectividad de la justicia, condiciones necesarias para las reformas económicas. El fortalecimiento de la independencia de la justicia no constituía entonces una prioridad e incluso si ésta fuera perjudicial a las reformas económicas, sería descartada. Por el contrario, en 1990, Menem reformó la Corte Suprema de Justicia, elevando el número de jueces de cinco a nueve para neutralizar la resistencia judicial a las reformas económicas. Si bien la reforma constitucional de 1994 reforzó la independencia del poder judicial con la creación del Consejo de la Magistratura, la reforma judicial constituye un área prioritaria para garantizar el Estado de Derecho.

En este marco se inscribió la incorporación de la cláusula de reelección presidencial (19), que dio lugar a la reelección de Carlos Menem en las elecciones presidenciales del 14 de Mayo de 1995, y que diera lugar además a distintas interpretaciones en el propio elenco presidencial sobre la posibilidad de presentación por parte del presidente Menem a un segundo período presidencial. Se sostenía que el período correspondiente entre el 8 de Julio de 1989 al 31 de Agosto de 1994, quedaba comprendido dentro de la constitución del año 1853 (y sucesivas reformas), de manera que se consideraba el 8 de Julio de 1995 como fecha de inicio del primer mandato.

En síntesis, esta primera etapa reformista muestra rasgos ambiguos y paradojales. Por un lado, se llevó a cabo un cambio necesario e impostergable frente al proceso de endeudamiento y de crisis profunda del Estado de bienestar. En ese sentido, el gobierno siguió una serie de tendencias generalizadas en el mundo de capitalismo globalizado: reducción del peso productivo del Estado, apertura de la economía, desregulación y descentralización. Pero por otro, la radicalidad y la falta de equilibramiento del diagnóstico liberal con otros aportes hizo que la mayor racionalidad en las cuentas públicas fuera de la mano con la pérdida de derechos adquiridos, de la reducción de la capacidad reguladora del Estado y del creciente endeudamiento pese a las privatizaciones. A la vez, en términos políticos, la eficacia lograda en lo económico fue un elemento de consolidación democrática y de mejoramiento de la gobernabilidad. Pero las relaciones de poderes implícitas en la misma, también facilitaron la constitución de una democracia en términos de O'Donnell, "delegativa", o para otros autores, "fragmentaria".