Capítulo I Marco teórico conceptual
1.1 Introducción conceptual
En este trabajo, partiendo de una línea de interpretación geográfico, demográfica e institucional tradicional, entenderemos por municipio a toda población asentada en una localidad determinada -generalmente incluyendo la zona circundante- comuna, departamento o partido, organizada en torno a la prestación de diferentes servicios conforme a lo dispuesto en la legislación provincial y reconocida específicamente por ella. Sin embargo, es importante señalar que la denominación municipio depende de la localización geográfica ya que es a través de las constituciones de cada provincia, donde define qué debe entenderse por municipio. Esto genera cierta dificultad conceptual que no permite una única definición que abarque a todos los municipios del país.
La concepción jurídica de municipio lo entiende como "el conjunto de población que, contando con un gobierno propio, dentro de un territorio determinado, es reconocido como tal por el ordenamiento jurídico vigente". Este concepto considera cuatro elementos esenciales: población, territorio, gobierno y orden jurídico. Los límites del área municipal son definidos por cada gobierno provincial a través de una ley, en virtud de que así lo establecen las constituciones provinciales o las leyes orgánicas municipales promulgadas por las autoridades provinciales, que definen las características generales de los regímenes municipales. En consecuencia, permanecen estables en tanto no sean modificados expresamente por otro instrumento legal que reemplace al anterior. (AGÜERO; 2003)
Existe el llamado criterio de equivalencia que define al municipio como la equivalencia entre municipio y departamento o entre municipio y partido. Las provincias que lo utilizan son: Buenos Aires, La Rioja, Mendoza y San Juan.
Por otra parte, el alcance de la autonomía municipal, en todos sus aspectos, será reglado por las provincias a través de sus Constituciones. Cabe destacar, que existen provincias cuyas Constituciones todavía no han sido reformadas, como es el caso de la Constitución de la Provincia de Mendoza.
También, es importante destacar el doble papel de los municipios: el ser parte del Estado y, por lo tanto, de un régimen político global y, al mismo tiempo, el de constituirse en el marco institucional más cercano a las comunidades.
1.2 Breve análisis de la evolución institucional de los municipios
Al momento de su creación como instituciones de gestión local, los municipios estaban fundamentalmente relacionados con acciones de prestación de los servicios públicos esenciales (limpieza, alumbrado público, etc.). En la medida que las demandas sociales fueron aumentando hacia otras prestaciones, el accionar de los municipios, cualquiera fuera el país de de referencia o las características de su institucionalización como efector social, los municipios pasaron a desempeñar prestaciones más complejas y de mayor alcance. En la Argentina, por ejemplo, en la última década los municipios han ido asumiendo diferentes y cada vez mayores responsabilidades. Este proceso ha surgido, sobre todo, por el fenómeno de descentralización de responsabilidades impulsado desde el gobierno central. Sin embargo, la tendencia se ha visto reforzada, por las crecientes demandas sociales locales, que exigen más y mejores prestaciones
Según se ha dicho, pues,…"a lo largo de la última década, las responsabilidades de los gobiernos municipales se han ido acrecentando en mayor o menor grado en todas las provincias argentinas, e inclusive se observa el mismo fenómeno en el resto de los países de América Latina y el Mundo (BRACELI; 2003). Esto se muestra, esquemáticamente en el Cuadro Nº 1
CUADRO Nº 1
EVOLUCION DEL MUNICIPIO
I Etapa | Municipios en la concepción tradicional |
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II Etapa | Municipios en la transición (Mantienen los servicios prestados en la etapa I pero incursionan en nuevas responsabilidades) |
-Vivienda
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III Etapa | Municipios en la sociedad moderna (Mantienen las responsabilidades de la etapa I y II y asumen un nuevo papel como promotor del desarrollo) |
|
FUENTE: Lic. Orlando A. Braceli, "Análisis de la Estructura de los Municipios de la Provincia de Mendoza". La reforma municipal pendiente, perspectivas y prospectivas". V Seminario Nacional de Redmuni.. FCPS. UNC. Mendoza. Octubre 2003.
1.3 El inframunicipalismo en Argentina: breves consideraciones
Según se ha señalado a modo de introducción, en el periodo 1985/2005 los municipios de América Latina en general y de Argentina en particular, han ido asumiendo diferentes y cada vez más diversas responsabilidades en relación con las demandas directas de los ciudadanos. En el marco de las circunstancias de distinta naturaleza ya planteadas, los procesos de descentralización de responsabilidades y las crecientes demandas sociales han promovido una mayor responsabilidad de los gobiernos locales. Muchos de los municipios, por lo tanto, parecerían encontrarse en la Etapa 3, al haber asumido funciones de promoción del desarrollo económico. Sin embargo, en la mayoría de los casos, esto se producido sin el consecuente aumento de su capacidad institucional para asumir la mayor escala y complejidad de la gestión.
No obstante, este fenómeno ha originado un esfuerzo teórico importante por parte de diversos autores, quienes han intentado construir un aparato de análisis e interpretación destinado a entender la tendencia en términos conceptuales, tanto como de acción política. Entre otras, algunas interpretaciones, por ejemplo, han sugerido la necesidad de aumentar la "entidad institucional" de los municipios, promoviendo la cooperación entre si y conformando unidades territoriales-demográficas de mayor tamaño, creando un nuevo espacio asociativo para administración de lo local (ver ALTUSCHLER, 2003; POGGIESE; 1997).
En un sentido técnico, esta sugerencia de aumentar la entidad institucional solo podría surgir de un análisis específico de los municipios que determinara su necesidad real. Hoy están disponibles importantes herramientas metodológicas para evaluar la capacidad institucional de diversas entidades, que podrían aplicarse para determinar la capacidad efectiva de los municipios en cuanto a la realización de proyectos específicos. Tal es el caso, por ejemplo de la metodología SADCI (Sistema de Desarrollo de la Capacidad Institucional) que puede ser utilizada para la medición del déficit de capacidad institucional de una entidad respeto de los objetivos de un proyecto establecido (2).
Por otra parte, más allá de la propia capacidad de las instituciones municipales en si mismas y, obviamente de modo directo relacionadas con ella, existen condicionantes del entorno que son importantes. Así, por mencionar un ejemplo, el pequeño tamaño de una población local implica una dificultad importante al momento de generar una masa de recursos adecuada que permita sostener una gestión eficiente y eficaz.
Esta situación, a la que podríamos llamar inframunicipalismo por demografía es característica de la Argentina. Nuestro país con 2.780.400 kms2 y una población estimada en 36.223.947 (Censo Nacional de Población y Vivienda, 2001) tiene una situación de claro desequilibrio territorial, en términos económicos y demográficos, factores fuertemente relacionados causalmente con el inframunicipalismo. Algunos municipios cercanos a la Ciudad de Buenos Aires concentran un número de habitantes equivalentes al de varias provincias reunidas, sin embargo, el 82,4% de los municipios tiene menos de 10.000 habitantes y sus situaciones podrían ser planteadas, sin dudas, como casos típicos de inframunicipalismo por demografía (ver CUADRO Nº 2):
CUADRO Nº 2
ARGENTINA: CANTIDAD DE MUNICIPIOS SEGÚN NÚMERO DE HABITANTES EN VALORES ABSOLUTOS Y RELATIVOS
Nº DE HABITANTES | CANTIDAD DE MUNICIPIOS | % | % ACUMULADO |
MENOS DE | 775 | 36.8 | 36.8
|
DE 1.000 A | 961 | 45.6 | 82.4 |
DE 10.000 A | 313 | 14.9 | 97.3 |
MAS DE | 57 | 2.7 | 100.0 |
TOTAL | 2.106 | 100.0 |
FUENTE: ALTUSCHLER, B., El asociativismo municipal como estrategia de desarrollo económico en la Argentina, ponencia presentada en el V Seminario de REDMUNI, 10/09/03 (los datos mencionados corresponden a la población del año 1998 y están tomados del Instituto Federal de Asuntos Municipales, IFAM).
Según la autora ya citada, en Argentina, la escala institucional adecuada para promover eficientemente acciones de desarrollo emergería solo de aquellos cuya población está entre los 10.000 y 100.000 habitantes, y, en nuestro país, solo el 15% se ubica en esta categoría (ALSTHUCHLER; 2003: 12).
En muchos otros casos y, a pesar de contar con un núcleo poblacional importante, muchos municipios no pueden encarar programas de crecimiento precisamente por la debilidad de las actividades económicas desarrolladas en el territorio al que sirven. Esta situación resulta en una baja recaudación y ésta, a su vez, deviene un fuerte obstáculo respecto de la eficacia de su acción. En este caso, podríamos hablar de inframunicipalismo por subdesarrollo económico local. Es lógico suponer que, en su expresión real, tanto el inframunicipalismo por demografía como el inframunicipalismo por subdesarrollo económico local, por la interacción de ambos, devienen debilidad de gestión (inframunicipalismo institucional). Resulta obvio que estamos frente a un círculo vicioso, en la que la debilidad de uno de los términos del mismo produce el efecto de acentuar la debilidad de los otros términos en un proceso que resulta difícil saber como administrar. A pesar de la complejidad y generalidad de la expresión "inframunicipalismo institucional" esta debe entenderse, en el contexto de nuestro trabajo, en relación directa al problema de la falta o insuficiencia de gestión en el área concreta del desarrollo y, específicamente en la promoción del comercio internacional desde el ámbito municipal.
Esta falencia puede presentar diversas manifestaciones, tales como no contar con un órgano responsable de la promoción del desarrollo, un inexistente o bajo grado de interacción del gobierno local con organismos internacionales, nacionales y/o provinciales, públicos y/o privados relacionados con el desarrollo, baja disponibilidad o no disponibilidad de recursos humanos capacitados en esta problemática específica, etc. Si tomamos como variable de referencia la "inexistencia de un órgano responsable de la promoción del desarrollo", el ya citado análisis de ALSTHULER, basado en datos extraídos del "Relevamiento Diagnóstico Productivo Municipal" (una muestra de 215 gobiernos locales argentinos realizada en el marco del Programa "PROLOCAL" del IFAM) muestra que la situación de Argentina también en este aspecto es posible considerarla crítica, puesto que una alta proporción de los municipios con menos de 2000 habitantes (63,6%) y de 2000 a 10.000 habitantes (47,7%) no tiene un órgano funcionalmente dedicado a la promoción del desarrollo .
CUADRO Nº 3
GOBIERNOS LOCALES CON ÁREAS QUE PROMUEVEN EL DESARROLLO
VALORES ABSOLUTOS Y RELATIVOS
(DATOS DEL 2001)
POSEE ÁREA QUE FOMENTE EL DESARROLLO | TOTAL | |||
I P | NO | SI | ||
HASTA 2000 HAB. | 63.6% | 36.4% | 100% | |
DE 2000 A 10000 HAB. | 47.7% | 52.3% | 100.0% | |
DE 10000 A 50000 HAB. | 20.3% | 79.7% | 100.0% | |
DE 50000 A 100000 HAB. | 100.0% | 100.0% | ||
MÁS DE 250000 HAB. | 100.0% | 100.0% | ||
82 | 133 | 215 | ||
FUENTE: ALTUSCHLER, B., El asociativismo municipal como estrategia de desarrollo económico en la Argentina (los datos mencionados corresponden a la población del año 2001 y están tomados del PROLOCAL, 2003.
1.4 Inframunicipalismo y gestión: los agentes del desarrollo local y su capacidad para tomar decisiones
Los gobiernos locales, al contar con una base de legitimidad política más directa que aquella que tienen los gobiernos centrales, pueden ejercer, respecto de los ciudadanos, acciones de integración y promoción socio-económica de modo más continuo y ajustado a las necesidades de los mismos.
La mayor parte de la literatura disponible sobre estrategias de desarrollo local muestra mucho interés por considerar las necesidades básicas de la población local, el empleo, el ingreso y la calidad de vida, y por mantener y preservar la base de los recursos naturales. Las diferentes perspectivas teóricas de autores tales como Marshall (1879), Becattini (1989), Bianchi (1988), Llorens, del Castillo y Alburquerque (2001) North (1990), entre otros, resultan complementarias antes que antagónicas.
En nuestra perspectiva, interesa destacar la necesidad de realizar un esfuerzo endógeno que favorezca la articulación del tejido productivo y del empresariado local y que genere innovaciones tecnológicas y organizativas que garanticen crecimiento e inversión (ALBURQUERQUE; 1995). Fundamentalmente, se insiste en potenciar los recursos propios del ámbito local, destacando entre otras cosas, el papel que desempeñan las instituciones y empresarios locales como agentes claves para impulsar el desarrollo. Se puede entender esta perspectiva entroncada con la del desarrollo endógeno, donde la comunidad local lidera el proceso de cambio estructural sobre el que se articulan el proceso de crecimiento económico local. En esta visión son las capacidades internas del crecimiento que aparecen como dinamizadoras mientras que los factores externos a las regiones (internacionales o nacionales), no determinan mecánicamente los logros económicos posibles de alcanzar.
En todos los casos, se percibe al municipio como buscando, generando y potenciando sus relaciones con el empresariado local, para desarrollar el crecimiento de la región. Se hace hincapié en que el empresariado local no puede quedar al margen de este desafío sino que tiene que estar a la altura de los nuevos tiempos, y debe tomar decisiones adecuadas en materia de inversión y organización.
La revitalización que han tenido los gobiernos locales -tanto en la Argentina como en la mayor parte de los países latinoamericanos- es explicable en gran medida por el impacto de dos factores: la globalización y las reformas estructurales llevadas a cabo en el Estado para enfrentar sus desafíos. La globalización, fundamentalmente, implica la aceleración, intensificación y densificación de los flujos de intercambio de bienes, servicios e informaciones a diferente nivel, entre las distintas sociedades. La expansión de los flujos de intercambio promueve una interdependencia cada vez mayor entre las diferentes partes del mundo e impone necesariamente para los defensores de las políticas neoliberales la desregulación de los mercados nacionales.
Este hecho limita cada vez más el poder de los Estados, los que pierden su capacidad de control y decisión. Además, este debilitamiento de los Estados nacionales contribuye a desalentar la idea de incidir en lo macro restringiendo el espacio de la gestión a lo micro, que implica en última instancia el privilegio de lo local (GARCÍA DELGADO; 1998).
Por todos estos motivos, los municipios amplían su esfera de actuación y agregan a sus funciones tradicionales el diseño y la implementación de estrategias de desarrollo que tienden a generar ventajas competitivas territoriales y a fortalecer lazos solidarios en la comunidad local. Para afrontar este desafío, los municipios presentan como fortaleza una fluida relación con la sociedad de su entorno, hecho que les permite conocer con mayor certeza la realidad económica, social y político-institucional sobre la que tienen que actuar.
Según FURLANI DE CIVIT y GABAY, los gobiernos municipales enfrentan el reto de tener que aumentar su capacidad técnica para impulsar políticas de desarrollo local, sobre todo en aspectos referidos a la formulación e implementación de programas que puedan dar respuesta a las distintas demandas de su población.
Las autoras definen la capacidad técnica de un municipio desde tres niveles diferentes: el plano político-institucional, la estructura administrativa y la relación del municipio con la sociedad. El plano político-institucional hace referencia a las relaciones existentes entre el Poder Ejecutivo y el Consejo Deliberante y al sistema de partidos que predomina, en otras palabras, a las formas más usuales de "hacer política" que ponen de relieve las relaciones de poder y los estilos de conducción. La estructura administrativa permite evaluar el tipo de estructura orgánica-funcional que predomina en el municipio para ver las competencias asignadas a cada área, la circulación real de la información y las tareas que logra cumplir el plantel municipal. La relación del municipio con la sociedad aparece como el lugar en donde se visualiza el tipo de gestión que efectivamente predomina en el gobierno local. La capacidad de apertura y articulación con otras instituciones y organizaciones de la sociedad, como: ONG’s, organizaciones de base, entidades intermedias y medios masivos de comunicación dan cuenta del estilo de gestión que prevalece en el municipio (FURLANI DE CIVIT y GABAY; 2003).
En síntesis, el análisis de la capacidad técnica de un municipio pone en evidencia el modelo de gestión que existe aún en el mismo, si continúa siendo un modelo centralizado y que propicia prácticas clientelares o si se trata de un modelo democrático y participativo que promueve el fortalecimiento de la relación Estado-sociedad civil en el plano local (ARROY; 1999).
1.5 La gestión asociada como ejemplo para aumentar la capacidad institucional a nivel macro (micro-región Luján de Cuyo - Maipú)
Para el caso de municipios con insuficiente capacidad de gestión individual, una estrategia para solucionar este problema podría lograrse sumando los recursos de unidades locales menores y definiendo objetivos comunes. Esto resulta importante, sobre todo, en las nuevas funciones de promoción del desarrollo. En esta perspectiva se aumenta la importancia de la gestión local como dinamizadora del sector productivo y los municipios asociados se convierten en líderes y ejemplos a la vez, de nuevas formas asociativas locales destinadas a llevar a cabo proyectos viables.
Al introducirnos en el problema del asociativismo de gestión, es conveniente, definir a qué tipo nos referimos ya que, es posible hablar de dos tipos básicos al respecto:
a) una gestión asociada que tiene como primer objetivo mejorar la eficiencia del gasto público, en la cual los municipios buscan unirse principalmente con objetivos utilitaristas en términos fiscales (ampliar la escala del servicio para disminuir los costos operativos) y
b) la gestión asociada cuyos objetivos están más relacionados con el logro de administrar el conjunto de las relaciones que existen entre los diferentes actores, en términos de liderar las acciones para lograr el desarrollo local (NICOD; 1999).
La experiencia en América Latina muestra que el primer tipo es el más frecuente, en tanto que el segundo es mucho más difícil de alcanzar, porque supone condicionamientos políticos duros de sobrellevar. Sin embargo, resulta cierto que si un municipio busca accionar respecto de la problemática del desarrollo, su gestión no se podrá limitar a lo administrativo, porque la realidad del sector productivo no corresponde al límite del municipio. En este momento, el municipio que quiere hacer ejercicio del territorio, desarrollo productivo, deberá superar el límite administrativo para poder tener otra concepción de su territorio (NICO; 1999).
En estos casos mencionados, los procesos de micro-regionalización, aparecen como estrategias interesantes para consolidar las acciones de los gobiernos locales. Esta nueva escala por su parte, exige nuevos modelos de gestión que integren las acciones de gobierno, empresas y comunidad. En síntesis, no solo otras escalas para la acción (micro-regiones) sino el compromiso de otros actores para lograr el desarrollo: ONG’s, Organizaciones Vecinales, Redes de Solidaridad y Autoayuda, Centros de Educación e Investigación, otros "animadores sociales", etc. (CORAGGIO; 97). La nueva interacción entre ellos supone, entonces, la posibilidad de asociarse a la gestión.
Una primera aproximación teórica al concepto de gestión asociada, nos permite entenderla como el conjunto de "… modos específicos de planificación y de gestión realizados en forma compartida entre organizaciones estatales y organizaciones de la sociedad civil en su sentido más amplio. El sistema de trabajo planificado y la relación articulada de los colectivos que se crean para elaborar y gestionar estos proyectos o programas co-gestivos que en sí mismos son una red, devienen en una trama social reconfigurada y activa: una red de redes de gestión asociada" (POGGIESE; 2000)
Podemos relacionar este concepto, a su vez, con el planteamiento de Jon AZUA, en tanto dicho autor ha propuesto como factor básico de cambio el denominado Polinomio Competitivo: Negocios, Gobierno y Comunidad. Como él mismo lo explica, "…los tres miembros del Trinomio integran cuatro elementos clave, ya recogidos en los trabajos de Michael PORTER (Empresa, Industria, Gobierno y Áreas Base) si bien reorientados, interrelacionados, sistematizados y soportados en la propia influencia de la comunidad natural, como agente activo, protagonista y esencial, presente en todo el sistema" (AZUA; 2000: 15).
AZUA, en su modelo, resaltó especialmente el valor y el papel de la relación empresas-territorio-comunidad, ya que:
"…a) Siendo el espacio el receptáculo y agente activo propiciador de la llamada plataforma socio-económico competitiva, sugerimos la formulación de una estrategia ‘ciudad región’ espacial hacia la excelencia.
"…b) En el marco de una estrategia regional de éxito, las empresas- industrias están llamadas a diseñar (e implementar) sus propias estrategias orientadas a la cooperación-interrelación con los gobiernos y las comunidades con que interactúen;
"…c) La interdependencia entre las diferentes plataformas generan un proceso de internacionalización que supone la aplicación de estrategias específicas en relación con nuevos espacios de oportunidad" (AZUA; 2000: 134 y 135).
Esta definición del concepto, a la vez implica una visión operativa del problema, ya que supone la conformación de escenarios de planificación-gestión mixtos, intersectoriales, interdisciplinarios, pluripartidarios, cuyas reglas de juegos deben ser establecidas y difundidas claramente.
Es lógico suponer, además, que en la gestión asociada la participación debe ser concreta en todas las instancias de su proceso: análisis situacional, propuesta estratégica, factibilidad, gestión, monitoreo (control) y ajuste. El conjunto de acciones debe ser innovador no solo conceptualmente, sino especialmente desde lo operativo, y en este sentido lo entendemos como relacionado a la búsqueda, al descubrimiento, experimentación, desarrollo, imitación y adopción de, nuevos procesos, y nuevas formas organizacionales, tal como lo propone Dosi (DOSI; 1988).
Nos expresamos en este sentido, ya que muchas veces, mientras se anuncian medidas de coordinación y articulación, en la acción concreta se reproducen las prácticas tradicionales. Esto puede ocurrir por diversos factores condicionantes, entre los cuales podríamos mencionar, a modo meramente indicativo, los siguientes:
a) Tradición administrativa: tanto la toma de decisiones como su ejecución ha estado invariablemente ligada a la administración nacional;
b) Intereses organizacionales: relacionado con un modelo de política burocrática, algunos decidores, en su lucha por la sobre-vivencia dentro de un espacio de poder, pretenden seguir monopolizando el manejo de objetivos y recursos.
c) Liderazgos ineficientes: incapacidad de innovar y asegurar una política de coordinación y articulación que supere los intereses jurisdiccionales y organizacionales.
d) Clientelismo político en la organización y conducción de la tarea de gestión;
e) Organizaciones de la sociedad civil local débiles;
h) Iniciativas intermunicipales insuficientes
Al momento de gestionar asociadamente, resulta necesario superar o limitar los condicionantes mencionados. Es obvio que las claves de la coordinación y articulación de la gestión asociada están en el territorio local, en sus gobiernos, en los efectores de los programas sociales y en sus beneficiarios. La gestión asociada depende de la firmeza y claridad de la decisión política en la conducción, para que sea el territorio el factor ordenador de las políticas que en él se ejecuten de acuerdo con las estrategias identificadas.
1.6 Inframunicipalismo y gestión asociada: tipología tentativa
No todos los casos de gestión asociada responden a los mismos objetivos ni desarrollan las mismas potencialidades. En general, es posible establecer diferencias entre las experiencias de gestión asociada que se han planteado entre los municipios. Así, por ejemplo, una autora que ha trabajado sobre este problema ha sugerido que entre los elementos diferenciadores que pueden tomarse para identificar claramente de que tipo de gestión asociada estamos hablando, figuran los siguientes:
a) Grado de formalización del proceso
b) Grado de compromiso (costo/beneficio)
c) Duración
d) Especificidad en el tema
Así, pues, esta autora en un muy interesante análisis presentado en ocasión del Seminario sobre Asociativismo Municipal: presente y futuro, Chile, 1999, sugiere la construcción de un cuadro de tipologías que transcribimos a continuación:
CUADRO Nº 4
TIPO DE ASOCIATIVISMO MUNICIPAL
COMBINACIÓN DE CRITERIOS | TIPOS DE ASOCIATIVISMO
|
(a) ALTO + (b) BAJO + (c) ALTO + (d) BAJO | FORMAL |
| (a) BAJO + (b) ALTO + (c) CORTO + (d) ALTO | INSTRUMENTAL |
(a) ALTO + (b) ALTO + (c) ALTO + (d) BAJO | CULTURAL |
FUENTE: NICOD, Chantal, Fundamentos del asociativismo municipal, ponencia presentada en e Seminario sobre Asociativismo Municipal, Santiago de Chile, Diciembre de 1999
En el primer caso, si bien existe una formalización del proceso a través de algún tipo de instrumento legal, la efectividad del mismo es muy baja y poco conducente al logro de los objetivos suscriptos. En el segundo caso, por el contrario, no hay instrumento legal pero la práctica de la cooperación intermunicipal está instalada y ha sido usada frecuentemente para solucionar determinados problemas. Los municipios han ido acumulando experiencias al respecto, trascendiendo la gestión de las personas a cargo de la conducción política. En el tercer caso, la asociatividad está mucho más presente y extendida a prácticamente toda la gestión y responde a una pauta cultural instalada socialmente.
Como se comprenderá, este tipo de asociatividad es mucho más efectiva, y representativa de una sociedad con una red de interrelaciones más densa y extendida que, lamentablemente, no es el caso, en general, de las comunidades locales en América Latina. Tanto el gobierno nacional como el provincial pueden aportar valor al esfuerzo de gestionar asociadamente, en la medida que asuman hacia el interior de sus propias organizaciones un cambio cultural que permita la consecución de recursos y capacidades técnicas por parte de los gobiernos locales.
Esta transformación cultural supone tomar decisiones y realizar acciones específicas destinadas a superar los intereses burocráticos y políticos que impidan la coordinación y articulación de las políticas locales.
Un modelo de gestión de las políticas de este tipo debe involucrar al conjunto de los actores teniendo al gobierno local como conector estratégico en su territorio y al gobierno nacional y provincial como socios en la tarea de acondicionamiento de la sociedad y de las estructuras organizacionales de los gobiernos locales, para desenvolverse en las nuevas condiciones. La nueva situación adquiere relevancia específica respecto de la inserción comercial internacional, que implica una ruptura con la "visión tradicional" respecto de las funciones de los municipios, que entendía a estas como limitadas a la mera administración de los recursos existentes (ordenar la utilización del suelo urbano, realizar obra pública y prestar servicios básicos) y al cumplimiento de ciertas funciones sociales (asistencialismo).
En la actualidad, la mayor exposición a la competencia internacional e interregional, según vimos, ha promovido cambios drásticos en las funciones y ámbitos de actuación de los gobiernos locales, en el sentido de ampliar su gestión como promotores del desarrollo económico y social. En una era de producción flexible, ciudades globales y nuevos espacios industriales, se sugiere una reevaluación de políticas locales ya que los municipios deben incorporar nuevas funciones, al haber asumido un rol más protagónico.
El proceso de descentralización aparece como la tendencia universal, encontrando fundamentos en la revolución científica y tecnológica, en la reforma del Estado y en las demandas de la sociedad civil. El Estado central no es más el único "vertebrador" de los sistemas económicos y el sistema vertical y centralizado es cada vez más disfuncional a las exigencias de la globalización. Existe una lógica transnacional de funcionamiento de las grandes empresas, una lógica territorial de desarrollo de los diferentes sistemas económicos locales y una lógica supranacional de los procesos de integración económica.
Hay que tener en cuenta la complejidad del mundo económico y entonces rescatar a la descentralización como herramienta para alentar las iniciativas locales de desarrollo. Es evidente que la misma facilita la cesión de competencias, recursos y responsabilidades a las diferentes administraciones locales, sean regionales, provinciales o municipales. Con ello, pueden liberarse potencialidades en cada territorio a partir de sus recursos endógenos y así, los actores locales ejercer su capacidad para decidir y liderar sus propios procesos de desarrollo.
Se destaca entonces, desde esta óptica, la importancia de la gestión local como dinamizadora del sector productivo, subrayando el rol del Municipio como líder de un sistema de promoción de formas asociativas entendidas como instancia superadora para llevar a cabo proyectos viables.
Los gobiernos locales poseen ventajas importantes con respecto a los gobiernos centrales ya que cuentan con mayor capacidad de representación y legitimidad ante sus electorados, pueden ser agentes institucionales de integración social y cultural y tienen mayor flexibilidad, adaptabilidad y capacidad de maniobra.
Es preciso que los proyectos surjan de una previa identificación de oportunidades en los sectores, aprovechando la potencialidad vinculada a la valorización del espacio local, desde el punto de vista de la obtención de bienes y de las posibilidades de diversificación productiva que brindan las actividades que en el se realizan.
1.7 Gestión asociada y capacidad institucional
La mayor parte del análisis realizado en torno de la problemática de la gestión asociada es coincidente en sostener que el éxito de esta depende en gran medida de la calidad del entorno institucional y cultural en el que aquella se desarrolla. Resulta importante, luego, tratar de entender, concretamente por el concepto de calidad del entorno institucional y cultural.
De un modo general, este concepto se refiere al grado de evolución del sistema institucional en el que se desarrolla el proceso administrativo de un gobierno local, tanto como a la red de relaciones sociales cooperativas que la cultura local ha podido construir para el logro de objetivos comunes. En relación a este punto, ha dicho VAZQUEZ BARQUERO que "el nuevo pensamiento institucional argumenta que la relevancia estratégica de las instituciones en los procesos de desarrollo reside en que permite reducir los costos de transacción y producción, aumenta la confianza entre los actores económicos, estimula la confianza empresarial, propicia el fortalecimiento de las redes y la cooperación entre los actores y estimula los mecanismos de aprendizaje e interacción" (VAZQUEZ BARQUERO; 1999).
Este percepción del problema de la gestión asociada coincide, pues, con el segundo tipo de proceso de municipalización que describimos oportunamente, y que tiene como objetivo hacer del gobierno del territorio un proceso de construcción y administración de una sólida red de relaciones entre los diferentes actores en la que el rol del Municipio es, como dijimos, servir de conector estratégico de esa red. Esto es mucho mas cierto en el caso concreto del desarrollo productivo, puesto como hemos dicho en ya en este trabajo (citando a NICOD, ver Pág. 16), en este punto el municipio no puede limitarse a su accionar administrativo porque la realidad del sector productivo desborda los límites territoriales del municipio.
Finalmente, este enfoque es coincidente con el también ya mencionado de AZUA, al sostener el principio de "coo-petitividad" entre actores de un territorio.
1.8 El modelo de gestión gerencial como estrategia para aumentar la capacidad institucional a nivel micro: el gerenciamiento del Departamento de Comercio Exterior de la micro - región
Según Salinas, los modelos de gestión municipal en la Argentina se caracterizan por una estructura piramidal, muy jerarquizada y con un alto grado de concentración del poder decisorio. Este modelo de gestión, denominado burocrático tradicional, es poco conveniente para los nuevos roles de la administración local, caracterizados por la necesidad de enfrentar en menor tiempo problemas provenientes de áreas de problemas cada vez mas numerosas y complejas (ver SALINAS; 2003).
En los municipios argentinos es posible observar, entonces, una fuerte integración vertical a partir de la figura del Intendente quien centraliza la mayor parte de las decisiones. Por lo general, un nivel de educación no adecuado y la insuficiente capacitación del personal acentúan esta concentración de la autoridad, situación que frecuentemente es avalada por el incorrecto funcionamiento de los Concejos Deliberantes. Estos, no ejercen todo el control necesario sobre lo actuado por el poder Ejecutivo Municipal ya que, en muchos casos, la mayor parte de sus miembros pertenece al mismo partido político. Es así que, frente la complejidad de las nuevas demandas los municipios en la Argentina demuestran incapacidades de distintas naturaleza que conspiran en contra del logro de una buena gestión. Estas incapacidades, que podrían entenderse en distintos grados respecto de la gestión, pueden resumirse así:
a) Incapacidad para administrar (mantenimiento de los procedimientos y de la estabilidad institucional);
b) Incapacidad para alcanzar los resultados propuestos;
c) Incapacidad de innovar (percibir necesidades de cambio y emitir nuevas propuestas);
d) Incapacidad de integrar las acciones necesarias con las estructuras existentes (implica modificar las estructuras, si fuera necesario).
Existe la posibilidad de reconvertir dichas incapacidades a partir del proceso de reforma del Estado, permitiendo el cambio y la innovación de las prácticas administrativas en el aparato público. Solo en este entorno de transformación es posible hablar de un nuevo modelo de gestión, gerencial (en el trabajo de Salinas se toma la experiencia de los municipios españoles) que reemplace al tradicional burocrático. En el Cuadro Nº 5 hemos integrado los elementos diferenciadores mas importantes de los principales modelos de gestión analizados en este apartado y realizamos su comparación que creemos puede resultar útil.
CUADRO Nº 5
COMPARACION ENTRE MODELOS DE GESTIÓN
MODELOS | CLÁSICO-BUROCRÁTICO | GERENCIAL PURO | GERENCIAL MIXTO |
Características |
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gerencias especializadas; | a) La jerarquización es mas suave; b) Reduce algunos niveles jerárquicos; c) La jerarquización es solucionada agrupando los sectores de gestión mas interrelacionados; d) Combina el modelo clásico (estructura administrativa) con el modelo gerencial en algunas áreas. |
Lógica | De rutinas, normas y procedimientos | De eficacia y performance, evaluación y monitoreo de procesos y resultados
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Principios | Centralismo, verticalidad, jerárquico, sectorial izado y descompromiso | Descentralización, trabajo en equipos, horizontalidad y flexibilidad
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Lógica política | Clientelismo y centralismo partidario, liderazgo tradicional | Acumulación vía oficia en la gestión, articulación público-privado, descentralización y nuevo liderazgo
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Control | Escasa cultura de control y evaluación | Nuevos roles de auditoria y control
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Duración en el cargo | Fija, por mandato constitucional | Basada en la calidad de la gestión y los resultados alcanzados
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| Nivel de compromiso | El administrador tradicional responde al proyecto que lo eligió como representante sin importar los aspectos técnicos | El administrador manager se compromete con la organización dirigiendo el/los cambios necesarios para alcanzar los resultados
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Capacitación | No se especifica requisitos | Se requiere poseer título universitario relacionado con el manejo de temas municipales
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FUENTE: La información básica está tomada del trabajo de SALINAS ya citado aunque hemos agregado al cuadro original los elementos diferenciadores y comunes que presentan el modelo gerencial puro y el modelo gerencial mixto
Es posible que sobre la base de las ventajas que los modelos de gestión gerencial implican (en la actual etapa del proceso de reforma del estado, fundamentalmente el modelo gerencial mixto), lentamente surjan las condiciones político-sociales para el desplazamiento del modelo burocrático tradicional. Claro está que este proceso de transformaciones tiene que darse teniendo en cuenta no solo las ventajas del muevo modelo de gestión, sino también sus desventajas. Ambas quedan expuestas en el Cuadro Nº 6.
CUADRO Nº 6
VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LOS MODELOS GERENCIALES
VENTAJAS
| DESVENTAJAS |
Permite clarificar la diferenciación entre la estructura política y la estructura técnico administrativa. | Dificultad para delimitar el área funcional del gerente. Sobre todo para ubicarlo entre la dimensión política y la dimensión técnica
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Se refuerzan las funciones políticas de los intendentes y concejales (se libera de tareas de gestión a los cargos electos y éstos pueden concentrarse en las tareas de dirección, generación de ideas y relación con la comunidad), dejando la gestión de la organización en manos del o los gerente/s.
| Excesiva orientación hacia lo privado.
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Facilita la optimización de los recursos y el control." La figura del gerente refuerza la esfera de control de la organización, ya que al control de legalidad y de rigor contable-presupuestario se le agrega el de la gestión y de la organización del trabajo."
| Implementación del modelo gerencial en la estructura organizativa haciendo que las funciones gerenciales recaigan sobre una figura de índole política.
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Cambio en la óptica con respecto al ciudadano como un usuario de los servicios municipales
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Importancia fundamental a los recursos humanos de la organización y a sus necesidades de capacitación para desarrollar más eficaz y eficientemente su tarea.
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Innovación en la gestión poniendo énfasis en la planificación estratégica, la calidad de la organización, la evaluación, etc.
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FUENTE: SALINAS, 2003
1.9 Metodología
En relación a la metodología utilizada para esta investigación, el quipo consideró la más apropiada a la siguiente:
a. Recopilación de información: fuentes primarias (entrevistas a expertos y funcionarios de gobierno; observación documental (análisis de convenios marcos, documentación de gobierno y fuentes bibliográficas diversas);
b. En el análisis de de datos económicos y cuantitativos específicos se aplicará el método cuantitativo; Método comparativo; y
c. El encuadre general es hipotético deductivo